裁判要點：在現實中不可避免地存在著沒有取得產權證的無證房產，此類房產不能按照物權法等法律法規進行物權的設立、變更以及消滅登記。此類無證房產即使在相關利害關系人之間流轉，相關的利害關系人也僅是取得對該無證房產的占有和使用。在征收時，一般情況下征收主體根據先前確定的征收方案對該無證房產作出補償，補償數額或補償安置房屋確定后，有關利害關系人之間就該補償的歸屬或分配產生糾紛向人民法院提起訴訟，人民法院應當作為民事糾紛予以受理。作為買房人，可以選擇解除房屋買賣合同，也可以選擇主張所購房屋產權消滅的對價，即置換的房屋。

山東省高級人民法院行? 政? 判? 決?書（2020）魯行終327號

上訴人（原審第三人）孔憲勤，男，1940年6月3日出生，漢族，住濟南市歷城區港溝鎮章靈丘二村180號，現住濟南市歷城區雪山合苑4號樓2單元601室。
委托代理人孔虎（系第三人孔憲勤之子），男，1974年2月17日出生，漢族，住址同上。
被上訴人（原審被告）濟南市歷城區人民政府，住所地濟南市歷城區山大北路47號。
法定代表人曹殿軍，代區長。
委托代理人張學臣，濟南市歷城區人民政府唐冶街道辦事處工作人員。
委托代理人馬曉紅，山東元序律師事務所律師。
被上訴人（原審原告）田延良，男，1969年4月10日出生，漢族，住濟南市歷下區轉山西路6號1排3號，現住濟南市歷城區雪山合苑5號樓1單元1602室。
委托代理人黨明德，濟南歷下東關法律服務所基層法律服務工作者。
委托代理人陳晚清，濟南歷下東關法律服務所基層法律服務工作者。

孔憲勤因田延良訴濟南市歷城區人民政府(以下簡稱歷城區政府)行政協議一案，不服濟南市中級人民法院于2019年12月20日作出的（2019）魯01行初984號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條之規定對本案進行了審理，現已審理終結。

原審法院經審理查明，2005年3月4日，第三人孔憲勤之子孔虎與原告田延良簽訂《協議書》，將孔憲勤取得的安家居民區拆遷安置樓4號樓2單元302室（即本案訴爭房屋）以13.5萬元的價格賣給田延良。庭審中，雙方均確認該款項已經實際交付。原告田延良取得上述房屋后，一直居住至2019年11月。

濟南市歷城區雪山片區建設指揮部系由被告歷城區政府組建成立。2012年9月15日，濟南市歷城區雪山片區建設指揮部發布《雪山片區四村整合拆遷安置辦法》，規定"凡在四村整合范圍內集體土地實施房屋拆遷并需要對被拆遷人房屋安置和貨幣補償的，應按照本辦法執行。"該《辦法》第十三條第（五）項規定："原安家小區安置后將房屋出售的，只對應原房主安置"。因雪山片區開發建設需要，原安家小區安置樓房需進行相應置換安置。2015年8月3日，濟南市歷城區雪山片區建設指揮部與第三人孔憲勤簽訂《原東區指揮部安家小區安置樓拆遷安置及房屋收回協議》，約定孔憲勤可選擇94平方米的安置房1套，同時孔憲勤名下安家小區內的原安置房無償收歸國有并有收回公證書。該協議沒有實際履行。原告田延良認為自己才是訴爭房屋的實際所有人，訴至原審法院, 請求：1. 撤銷被告歷城區政府與第三人孔憲勤簽訂的《原東區指揮部安家小區安置樓拆遷安置及房屋回收協議》；2.判令被告與原告方簽訂上述協議；3.訴訟費由被告承擔。

原審法院認為，《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》第二十條第一款規定："行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。"本案中，濟南市歷城區雪山片區建設指揮部系由被告歷城區政府組建，屬于不具有獨立承擔法律責任能力的機構，其實施的行為應當由組建機關歷城區政府承擔責任。該指揮部下達了《雪山片區四村整合拆遷安置辦法》，后又與第三人孔憲勤簽訂了《原東區指揮部安家小區安置樓拆遷安置及房屋收回協議》致成本案爭議，故歷城區政府是本案的適格被告。

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第一項、第二十五條第一款的規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織可以提起行政訴訟。本案中，置換安置行為的相對人或利害關系人可以提起行政訴訟。涉案房屋的性質為拆遷安置房，雖沒有辦理產權的登記、變更等手續，但各方提交的證據以及庭審中的陳述足以證實：田延良在支付相應對價后，依據購房《協議書》取得了該涉案房屋并一直居住使用。濟南市歷城區雪山片區建設指揮部于2015年8月3日與第三人孔憲勤簽訂的《原東區指揮部安家小區安置樓拆遷安置及房屋收回協議》，沒有將該房屋的購買人、實際使用人即原告田延良列為協議相對方，未能顧及對涉案房屋已實際占有、使用的購房人之相關利益，屬于遺漏安置對象，程序不當，該《原東區指揮部安家小區安置樓拆遷安置及房屋收回協議》應予以撤銷。因涉案房屋在歷城區政府行政區域內，濟南市歷城區雪山片區建設指揮部亦是由被告歷城區政府組建成立，為保障相關權利人的合法權利不受影響，應由歷城區政府依法在合理的期限內對涉案房屋的置換安置重新作出處理。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）、（三）項的規定，判決撤銷濟南市歷城區雪山片區建設指揮部與第三人孔憲勤簽訂的《原東區指揮部安家小區安置樓拆遷安置及房屋收回協議》，歷城區政府于本判決生效后三個月內就涉案房屋的置換安置事項重新作出行政行為。案件受理費50元，由被告歷城區政府負擔。

孔憲勤不服原審法院判決，提起上訴，請求：⒈撤銷濟南市中級人民法院（2019）魯01行初984號行政判決，并將本案發回重審或依法改判；⒉判令歷城區政府履行與上訴人簽訂的《原東區指揮部安家小區安置樓拆遷安置及房屋收回協議》；⒊判令歷城區政府支付上訴人自2017年11月至實際交付房屋后三個月的過渡費以實際計算為準；⒋一、二審訴訟費、代理費約4萬元有被上訴人承擔。主要理由如下：一、原審法院判決認定事實錯誤。⒈上訴人孔憲勤是被上訴人歷城區政府認定的被安置人，是《雪山片區四村整合拆遷安置辦法》中的集體組織成員、第十三條五款規定的被安置人。上訴人現年80歲，現夫妻二人借住于雪山合苑，無安置房屋，基本住房沒有保障。⒉安置文件是對四村整合范圍內集體土地實施的房屋拆遷，是基于上訴人戶籍及集體組織成員身份的安置。原審法院沒有依據涉案安置辦法對被上訴人田延良安置身份及安置資格進行審查。⒊原審法院在被上訴人歷城區政府沒有提交安家小區置換安置樓是基于戶籍安置和基于房屋置換安置的證據、法律依據及合理解釋的前提下，作出房屋置換安置的判決，認定事實不清。二、原審法院判決適用法律錯誤。⒈原審法院沒有對《雪山片區四村整合拆遷安置辦法》進行審查，對上訴人與被上訴人田延良簽訂的房屋買賣協議的效力進行認定，在沒有撤銷濟南市歷城區人民法院(2017)魯0112民初4952號民事裁定書的情況下認定被上訴人田延良為合法的居住使用人，侵害上訴人合法權益。⒉上訴人與被上訴人歷城區政府于2015年8月3日簽訂的《原東區指揮部安家小區安置樓拆遷安置及房屋收回協議》是按照《雪山片區四村整合拆遷安置辦法》簽訂的，是雙方真實意思的表達，協議具有公信力和既定力，現上訴人的房屋已被收回，符合安置分配房屋條件。⒊原審法院沒有考慮上訴人的基本居住情況，使上訴人的基本居住條件不能保障，嚴重侵害上訴人的合法利益。⒋原審法院審理違反了《中華人民共和國行政訴訟法》及《最高院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》的相關規定。被上訴人歷城區政府行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序，應按約履行自己的安置義務，上訴人依法返還被上訴人田延良的房款及賠償經濟損失。

被上訴人歷城區政府未提交書面答辯意見。

被上訴人田延良未提交書面答辯意見。

各方當事人在原審中提交的證據，在原審庭審中已經質證。二審中上訴人提交集體組織成員證明、（2019）魯行終1460號行政裁定書、停水電通知及田延良戶籍證明作為新證據。經查，該組證據不屬于《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十二條規定的"新的證據"。本院不予接納。

本院另查明，被上訴人田延良原審期間提交的濟南市歷城區人民法院（2017）魯0112民初4952號民事裁定書，系孔憲勤訴田延良涉案房屋買賣合同糾紛一案，訴訟請求確認雙方簽訂的涉案房屋買賣協議無效等內容。濟南市歷城區人民法院認為涉案房屋未辦理房屋產權登記手續，未取得權屬證書，不屬于人民法院民事案件的受案范圍，裁定駁回起訴。

本院認為：

本案爭議的焦點是濟南市歷城區雪山片區建設指揮部與孔憲勤簽訂的《原東區指揮部安家小區安置樓拆遷安置及房屋回收協議》是否合法有效。根據原審查明，被上訴人田延良按照涉案房屋買賣協議的約定付清購房款，對該房屋實際占有、使用，但沒有實際取得所購房屋的所有權。依據《中華人民共和國物權法》第二十八條"因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更或者消滅的，自法律文書或者是人民政府的征收決定等生效時發生效力"之規定，田延良所購涉案房屋的物權因本次征收拆遷而消滅，其已無法取得所購房屋的產權。涉案拆遷安置適用的《雪山片區四村整合拆遷安置辦法》,第十三條明確規定因道路建設現安置在安家小區的居民，原則上按原安置標準相對應現安置標準進行安置，其中第（五）項規定："原安家小區安置后將房屋出售的，只對應原房主安置"。該次置換安置標準是以原安置標準對應而來，是基于原安置戶的人口為基數計算的置換房屋面積，對應的是原房主。涉案房屋原房主系孔憲勤，故濟南市歷城區雪山片區建設指揮部與孔憲勤簽訂該房屋的拆遷安置及房屋回收協議符合征收安置的相關政策及法律法規的規定。且該拆遷安置及房屋回收協議不存在《中華人民共和國合同法》規定的可撤銷或無效情形。

因此，濟南市歷城區雪山片區建設指揮部與孔憲勤簽訂的《原東區指揮部安家小區安置樓拆遷安置及房屋回收協議》合法有效。田延良關于撤銷該拆遷安置協議并判令歷城區政府與其簽訂拆遷安置協議的訴訟請求，缺乏事實和法律依據，不應得到支持。原審法院以該拆遷安置協議未能顧及到涉案房屋實際占有、使用人之相關利益為由，認為屬于遺漏安置對象，系事實認定不當，適用法律錯誤。

關于孔憲勤與田延良之間的涉案房屋買賣事宜。上訴人孔憲勤之子孔虎于2005年3月4日與被上訴人田延良簽訂《協議書》，將孔憲勤取得的本案訴爭的拆遷安置樓以13.5萬元的價格出售給田延良。在該房屋買賣合同中，孔憲勤享有的合同權利是房屋的價值13.5萬元。在該房屋征收補償安置協議中，孔憲勤享有的合同權利應為該房屋使用權的對價。作為買房人，田延良可以選擇解除房屋買賣合同，也可以選擇主張所購房屋產權消滅的對價，即置換的房屋。根據物權法定原則，不動產以在有權登記機構進行權屬登記作為取得物權的法定依據。但在現實中不可避免地存在著沒有取得產權證的無證房產，此類房產不能按照物權法等法律法規進行物權的設立、變更以及消滅登記。此類無證房產即使在相關利害關系人之間流轉，相關的利害關系人也僅是取得對該無證房產的占有和使用。在征收時，一般情況下征收主體根據先前確定的征收方案對該無證房產作出補償，補償數額或補償安置房屋確定后，有關利害關系人之間就該補償的歸屬或分配產生糾紛向人民法院提起訴訟，人民法院應當作為民事糾紛予以受理。因此，田延良如對本案拆遷安置補償利益分配有異議，可通過民事訴訟途徑另行主張。

需要強調的是，人無信則不立。誠實守信是對每一位公民的基本要求?？讘椙趹襞c田延良簽訂的《協議書》，是孔憲勤與田延良的真實意思表示，雙方均應依約履行協議，守信踐諾。從其他法院審理的類似案件情況來看，比如北京市第二中級人民法院審理的北京市通州區宋莊鎮辛店村"畫家村"房屋買賣糾紛案，人民法院在認定房屋買賣合同無效的同時，認為出賣人應對合同無效承擔主要責任，對于買受人信賴利益損失的賠償，提出應全面考慮出賣人因土地升值或拆遷補償所獲利益，以及買受人因房屋現值和原買賣價格的差異造成損失兩方面因素。因此，對于該類案件的處理應明確價值導向，促使當事人依法踐諾守約，盡量協商妥善解決糾紛，充分保護各方當事人的合法權益，維護社會法治良序運轉。

另，上訴人主張的過渡費、代理費等上訴主張，超出本案訴訟請求范圍，不屬于本案審查內容，本院不予審查。

綜上，上訴人的上訴理由部分成立，本院予以支持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第八十九條第一款第（二）項之規定，判決如下：

一、撤銷濟南市中級人民法院作出的（2019）魯01行初984號行政判決；

二、駁回田延良的訴訟請求。

一、二審案件受理費各50元，均由被上訴人田延良負擔。

本判決為終審判決。